Skip to content


Boldog születésnapot, Schengen!

nick grabowski
• 2009.01.08. 08:30

Megalakulása óta az Európai Unió azon országok állampolgárai többségének, akik nem voltak tagjai a szervezetnek, a „kolbászból van a kerítés”, „lehetőségek hazája” szókapcsolattal kapcsolódott össze. Az Unió 2004-es bővítésének magyarázatai között szerepeltek a többé-kevésbé eufemisztikus „Újraegyesítjük Európát” és „Üdvözöljük [az „újakat”] Európában!” szlogenek. Azzal, hogy az Unió határa keletebbre került, nemcsak a tagállamok száma bővült és ezzel együtt a döntéshozatal vált nehézkesebbé, hanem olyan problémák is az Unión belülre kerültek, amelyek jelenléte eddig nem feltétlenül volt jellemző. A közép-európai régió történelmi örökségéből eredően így 2004 után alapvetően kétfajta államfelfogás „ütközött” az Unión belül: a francia, területalapú és a német, nemzetiségi megközelítés. Leszűkítve az új tagállamokat a visegrádi országokra, ezen országok államalkotó etnikumainak egy része a határokon kívül él, mely igaz nemcsak a nyugati, 2004 után belső határrá vált területekre, hanem a keleti határra is.

Sajátos, de érthető módon ezzel új dimenziója nyílt az Európai Uniós tagságnak: bizonyos tagállamok 2004 után a harmadik pilléren belül megvalósuló együttműködéseket (is) saját külpolitikájuk részévé emelték, teljesen érthető okokból. Ez a politika a visegrádi országokon belül is törést okozott: a fent említett policy-váltást, –bővülést elsősorban Magyarország és Lengyelország érvényesítette, míg Szlovákia és Csehország más utat követett. Közvetlen a csatlakozás után a magyar diplomáciát érzékenyen érintette a külső határokon idővel megjelenő vízumrendszeresítési kényszer és a kishatár-forgalom korlátozása; s talán elmondható, hogy ugyanez igaz a lengyel politikára is.
Mind Varsó, mind Budapest számára ezért létfontosságú volt az aktívabb külpolitika folyatatása, lehetőleg azzal, hogy az érdekérvényesítési képesség (és ezáltal a lehetséges politikai tőkekovácsolás) ne egymás rovására történjen. Hagyományosan a magyar politika a Balkán, illetve az akkor még nem EU-tag Románia felé fordult, illetve —sajnos kisebb részben— Ukrajna és Moldova felé. Ez utóbbi területeken átfedés mutatkozott a lengyel tevékenységgel, bár a vízumkiadás (megkönnyítése) eredetileg elsősorban etnikai segítségnyújtást jelentett. Azonban a tevékenységet itt nem lehetett limitálni; nem mellesleg az intenzívebb jelenlét nagymértékű politikai tőkekovácsolásra adott esélyt az EU-n belül az a lehetőség, hogy MEDA–, TACIS– illetve most már ENP–partnerországban közös EU-s külképviseletet lehet felállítani; mely természetesen a vízumügyekért is felelős. Ebben a tekintetben Magyarország sikerként könyvelheti el, hogy Kisinyovban a magyar konzulátus felelős az uniós vízumok kiadásáért. Megjegyzendő azonban, hogy Románia 2007-es belépésével Budapest külpolitikai mozgástere Moldovában leszűkült.
Az elmúlt években tapasztaltakból elmondható, hogy a vízumért jelentkezők jelentős százaléka az Unió külső határait alkotó országokból érkezik, mely személyek esetében felmerülhet: a visegrádi országokba beadott vízumkérelem csupán ugródeszka-e a további, nyugatabbra vándorlás biztosításához. Ez implicit módon újabb terhet ró a V4-államokra.
 

Vízumkonferencia Varsóban

2008. december 21-ével a schengeni zóna egyéves kiterjesztését ünnepeltük. Az elmúlt egy évben felgyűlt tapasztalatokból a Bátori Alapítvány (Fundacja im. Stefana Batorego) szervezett konferenciát Varsóban 2008. december 17-én. A konferencián bemutatásra került egy nyomonkövetéses tanulmány 2008-as, második „fejezetének” bemutatása (az első megkérdezéseket 2004-ben folytatták). A mostani tanulmány 2008 januárja és augusztusa közötti adatokat dolgoz fel egy kvantitatív kutatás keretében, melyben nyolc schengeni (ebből négy kelet-közép európai [Litvánia, Lettország, Lengyelország és Csehország]) ország vízumkiadását és négy nem schengeni (Oroszország, Moldova, Ukrajna és Fehéroroszország) ország állampolgárainak vízumkiadással kapcsolatos tapasztalatait vizsgálta. A vizsgált nyolc hónap alatt az adatok szerint általánosságban felére-harmadára csökkent a regisztrált vízumkérelmek száma a megelőző év azonos időszakához képest. A konferencián résztvevő előadók örömmel üdvözölték, hogy az EU részéről a vízumdíjak könnyítése és/vagy középtávon való eltörlése már nem számít zárt témának, viszont kiemelték: ahhoz, hogy bármifajta eredményt lehessen elérni, politikai párbeszéd és elkötelezettség kell, melyek közül az utóbbit nehezebb elérni.
A konferencia célja az volt, hogy a schengeni vízumkiadási rendszerről az érintettek a vízumkérelmet beadók szempontjából szerezzenek információt. A kutatásba bevont állampolgárok azok közül kerültek ki, akik egyénileg keresték fel a konzulátusokat vízumkérelmeikkel, mivel nem sikerült bevonni az utazási irodák képviselőit; ez az eredményeket a résztvevők szerint is kismértékben torzíthatja.
Többször is szóba került a Szomszédságpolitika déli és keleti dimenziója közötti különbségek vízumpolitikai vetületei: mindkét „államcsoportban” a kérelmezők ugyanazokat a tényezőket emelték ki (várakozás ideje, eljárás hossza és a külföldi bürokrácia professzionalizmusa), körülbelül ugyanabban az arányban. Ezen faktorok közül a várakozás ideje volt a legfontosabb, 64%-os említéssel.
A kutatás egyik súlypontja a Fehéroroszországgal és Ukrajnával szemben alkalmazott vízumpolitikai intézkedések lehetséges könnyítéseinek megbeszélése volt. A korábbi kutatással szemben előremutató, hogy Fehéroroszországban a válaszolási hajlandóság az elmúlt években számottevően megnőtt, ezzel párhuzamosan az EU vonzóbbá vált a fehéroroszok számára. Mindkét említett országban a vízumkérelmezők általában turisták és/vagy sportolók, kamionsofőrök és diákok, tudományos programokban résztvevők közül kerülnek ki. (Ezen csoportok közül Lengyelországban a legtöbb jogsérelem a kamionsofőröket éri.)
Az elmúlt egy év tendenciáiból kiderült: az új schengeni belépők átlagosan a beadott vízumkérelmek 6%-át utasítják el, ami mind arányában, mind az érintettek számában nagyobb, mint a régi schengeni tagállamokban regisztrált 2%-os visszautasítási határ. Több, mint elgondolkodtató, hogy a megkérdezettek 43%-a (!) bevallása szerint semmifajta indoklást nem kapott a külképviseleti szervtől, kérelmét miért utasították el.
 

Magyarország

Mint ahogy már említettem, Budapest számára a legnagyobb problémát a nem EU-tagországok állampolgáraival szemben való vízum-bevezetési kötelezettség jelentette a kezdeti időkben. Természetesen felmerült egy könnyített vízumkiadási rendszer bevezetése, hasonlóan az EU-s csatlakozási tárgyalásokban előrehaladott államok állampolgáraival szemben; az igazi megoldást azonban a bilateriális alapon megkötött megállapodások jelentették, illetve azon javaslat (a többi visegrádi országgal együttműködve), hogy a vízumok árát a lehető legalacsonyabb szinten határozzák meg. 2008. január 1-jével hatályba lépett az EU és Ukrajna, Moldova és Szerbia közötti megállapodás, mely 35 Euroban határozta meg a vízumigénylés eljárási költségeinek díját. A politikai berendezkedés miatt Fehéroroszország a mai napig nem írta alá a vízumkönnyítési megállapodást, így a fehérorosz állampolgároknak 60 Eurot kell fizetniük a vízumért. 2004-2005-től kezdve a fehérorosz állampolgárok igénye, hogy Magyarországra turistaként látogassanak el, ugrásszerűen megnőtt: évente több ezer vízumkérelem érkezett elsősorban a nyári hónapokban a földrajzilag Minszkhez legközelebb eső konzulátusra (a konzulátusok a felelősök a vízumkiadásért), a varsóira. A lengyelországi külképviseleten az éves ügyek számának 80-90%-át tették ki a fehérorosz vízumkérelmek. A minszki magyar nagykövetség 2008-as megnyitása óta a varsói konzulátus vízumkiadási feladatai nagyrészt a Schengen C vízumok kiadását jelenti, a klasszikus konzuli feladatokon kívül.
A bevezetett vízumok következtében mind Szerbia-Montenegróból, mind Ukrajnából Magyarországra vízummal belépettek száma csökkent 2002 és 2004 között, mely dátum után a belépések száma kismértékben megint emelkedett. Bár egyértelműen nem mutatható ki az összefüggés a belépések számának csökkenése és a vízumbevezetés között, a bevezetés valószínűleg közrejátszott a csökkenésben. A probléma Románia és Magyarország relációjában Bukarest 2007-es belépéséig kettős volt: a román hatóságok a Magyarországra belépni szándékozókat fokozottabban ellenőrizték, mely ellenőrzés kiterjedt a magyarországi tartózkodás fedezéséhez szükséges valuta ellenőrzésére is, melynek szintje bőven meghaladta a román átlagkeresetből eredendő „méltányos” szintet (személyenként több száz Euro). A gyakorlat Szerbia és Ukrajna esetében azonban azt mutatta, hogy a vízumok kiadása lényegében problémamentes.
    A 2005-ös adatok azt mutatták, hogy a külföldi állampolgároknak kiadott munkaengedélyek száma megközelítette az 50000-et, melynek szignifikáns százaléka (90-95) nem EU-tagállamok állampolgárainak került kiosztásra (elsősorban távol-keleti országok állampolgárainak). A kiadott vízumok száma ugyanezen évben Szerbia és Ukrajna esetében összesen nem haladta meg az ötezret. Ez a régiós értékeket összehasonlítva nem tekinthető kiemelkedőnek.

Lengyelország

Magyarországon kívül a másik olyan visegrádi állam, mely hasonló okokból külpolitikai eszköztára részeként tekint a vízumpolitikára, Lengyelország. Varsó tevékenységének fő területe egyrészt Ukrajna nyugati területei, másrészt Fehéroroszország, mely utóbbi különös problémákat vet fel, az ottani politikai rendszer, illetve az ország területén élő lengyel kisebbség sajátos helyzetéből fakadóan. A már korábbiakban említett intenzív diplomáciai jelenlét számokban öt külképviseletet jelent Ukrajnában, illetve jelenlétet Moldovában.
    2003 januárjával Varsó is vízumkötelezettséget vezetett be, melynek azonnali hatása volt a beutazók számát tekintve. A lengyel állam kétoldali megállapodások megkötésével igyekezett olyan feltételeket teremteni, melyek bizonyos csoportok számára ingyenes vízum megszerzését tették, teszik lehetővé. Általános probléma azonban, hogy a szabályok bonyolultsága (a lengyel állam egy 14 pontból álló listát állított össze a vízummentességre) miatt sok esetben maguk a külképviseleten dolgozók sem tudják, ki jogosult automatikusan a vízumdíj eltörlésére, és ezzel párhuzamosan, sok esetben a kérelmezőnek kell ragaszkodnia ahhoz a jogához, hogy a vízumdíjat eltöröljék.
    A Lengyelországba irányuló munkamigráció elsősorban az alacsony képzettségűeket érinti. Egyik volt tanárom elmondása alapján az elmúlt évtizedben Lengyelországba Fehéroroszországból és Ukrajnából érkezettek számottevő százaléka volt alacsonyan képzett, akik elsősorban (és talán csaknem kizárólag) azokat a munkahelyeket töltötték be, melyek vagy alacsony presztízsűek, vagy a képzett(ebb) lengyel munkaerő nyugatabbra vándorlásának következtében üresedtek meg. Meg kell azonban jegyeznünk valamit: szláv nyelvű országokról lévén szó, a (hosszútávú és magasabb státuszú) munkalehetőségek útjába álló egyik legnagyobb akadály, a nyelvtudás hiánya nem érvényesül: azok, akik keletről érkeznek Lengyelországba úgy, hogy nem beszélik a lengyel nyelvet, két-három hónap itt-tartózkodás (és nem tanulás!) után anyanyelvi szinten képesek kommunikálni.
    A nyelvi akadály kikerüléséhez szorosan kapcsolódik, hogy a lengyel állam 2005 óta tartó politikájának eredményeként a fehérorosz egyetemekről politikai okokból kikerült diákok lengyelországi felsőoktatási intézményekbe automatikusan felvételt nyernek. A rendszer azonban nem feltétlen működik a kívánt eredménnyel: az állam kvótarendszert biztosít, melynek alapja a továbbtanulni szándékozók száma, és nem a továbbtanulás területe, így elméletben előfordulhat, hogy egy minszki nyelvszakos diák a gdański nehézipari egyetemen tanulhat tovább.
    A lengyel hatóságok általános gyakorlata, hogy a hosszútávra Lengyelországban dolgozni szándékozóknak D vízumot adnak ki, (ideiglenes) tartózkodási engedély helyett. Ez sajnálatos módon pluszterhet ró a többi uniós állam bürokráciájára: a D vízummal rendelkező állampolgárok nem feltétlen fognak C vízumért folyamodni abban az esetben, ha más schengeni tagállamba szólítja munkájuk, illetve diákként más tagállamba kirándulnak. Másrészt az elmúlt években nem alakult ki egységes gyakorlat arra vonatkozólag, mi legyen az eljárás azon személyekkel szemben, akik turistaként több schengeni államot szeretnének meglátogatni (a varsói magyar konzulátus azon állam konzulátusához irányítja a kérelmezőt, amely területén tervezi a leghosszabb időt tartózkodni az utazás során, de más államok gyakorlata mást mutat). A lengyel állam érthető okokból erősen szűri azon harmadik országbeli állampolgárok körét, akik tartózkodási engedéllyel és/vagy D vízummal rendelkeznek, így jogosultak a lengyel ellátórendszerek díjmentes használatára. A lengyel Országos Egészségbiztosítási Pénztár, a ZUS bevált gyakorlata például, hogy D vízummal rendelkezőknek nem egy évre adja ki az európai balesetbiztosítási kártyát, hanem annál lényegesen rövidebb időre, azt elkerülve, hogy az állását elvesztő, D vízummal rendelkező nem lengyel állampolgár a D vízum érvényességi idejének végéig biztosított legyen. Azonban, amikor bármifajta biztonsági szempont lép be (a D vízum nem hosszabbítható, a tartózkodási engedély igen), a biztonság lép az első helyre. Megemlítendő azonban, hogy statisztikailag nem kimutatható azon harmadik országból Lengyelországba érkező munkavállalók száma, akik a vízum megszerzése után, C vízum birtoklása nélkül keresnek munkát valamelyik más schengeni tagállamban, elsősorban Németországban.
A lengyel állam és általánosságban a hatóságok tisztában vannak a felmerülő problémákkal, melynek egy részét a külképviseleteken vízumkiadással foglalkozó munkatársak a vízumkiadásban való jártasságának hiánya jelenti. Ezen munkatársak képzése komolyan megkönnyítheti a vízumkiadást: a legfontosabb tényező a vízumigénylők számára az átláthatóságon kívül az, hogy ne legyenek „túlzsúfoltak” a vízumkiadásra jogosult konzulátusok. Ennek érdekében is, a lengyel állam Ukrajnában 2009-től Lvivben még egy, illetve két új konzulátust nyit, nagy valószínűséggel Ternopolban és Ivano-Frankivszkban. Ezen túl, ez év januárjától bevezetésre kerül a D+C, kombinált vízumok kiadása is, ami a továbbutazóknak eljárásbeli könnyebbséget jelent.
    Az utóbbi években a menekültstátusz garantálása is változásokon esik át: a Fehéroroszországból érkező menekültek nagy része politikai okokból lépi, lépné át a határt. Megtörtént eset, hogy a bizonyítási eljárás során felmutatott dokumentumok, anyagok részletessége és száma (újságcikkek, fotók, video- és hangfelvételek), illetve az ezek összegyűjtéséhez szükséges idő nagysága miatt a lengyel hatóságokban komolyan felmerült annak gyanúja, hogy esetlegesen megrendezett esetről van szó. A menekültstátuszt az illető ebben az esetben nem kapta meg.
A lengyel diplomácia és politika abszolút sikerének könyvelhető el, hogy 2005 októberétől Varsó ad otthont az Unió Frontex hivatalának.

Közös fellépés?

Az előzőekben elmondottakból látszik, hogy bár ugyanarról a szűkebb értelemben vett régióról beszélünk, a kihívások mégis másak. Azon államok számára, ahol a fent említett trendek hasonlóak, netán majdnem ugyanazok: elengedhetetlen lenne az információ-csere és policy-harmonizáció. Hasonlóképpen érdeke mindegyik visegrádi országnak a legszélesebben értett együttműködés és tapasztalatcsere, ez azonban több-kevesebb problémába ütközik. A schengeni zóna kiterjesztése után mind Lengyel-, mind Magyarország felemás helyzetben találta magát: új belépő államként a vízumpolitikák szigorítása várható volt, így megnehezítve a schengeni határon túl élő etnikai kisebbségekkel való kapcsolattartást. A vízumpolitikák kelet-közép-európai szigorodása mellett azonban az Unió több régi schengeni tagállama vízumliberalizációt vezetett be, mint például Németország. Nincs egységes gyakorlat a vízumkiadásban: sem a D vízumok relatíve nagy számában, sem a lejárati időn túl befejezendő C vízumot igénylő utazásokkal, sőt: egyáltalán a vízumkiadás meglétével kapcsolatban. Érthető okokból (bürokratikus terhek csökkentése miatt például) Finnország a schengeni zóna 2007 végi bővítése után megszűntette az újonnan belépő országokban fenntartott konzulátusain a vízumkiadást, illetve csak kivételes esetekben (harmadik országokból érkezők finnországi továbbtanulása) ad csak segítséget, de feltételként a D vízumot kiadó tagállam támogatását is kéri.
    Ilyen körülmények mellett az ENP keretein belül (ami elsősorban Magyarországnak és Lengyelországnak fontos) „bizonyítani”, hogy elég nyitott a térség kelet és dél felé (elsősorban kelet felé kell ezt hangsúlyozni), egy politikailag összeurópai szinten is támogatást élvező rendszert kialakítani, vonzóvá tenni utazás céljából mind a térséget, mind az EU-t, nem egyszerű feladat. Mire lenne szükség? 

  • politikai akaratra a vízumkönnyítési rendszer felülvizsgálatára;
  • a szükséges és megfelelő politikai/igazgatási lépéseket meg kell hozni az érintett országokban is (Ukrajna, Fehéroroszország);
  • esetlegesen a támogatottak/vízumkedvezményezettek körének bővítése, akár életkor figyelembevételével (ld. pl. ICDT-jelentés ajánlásai)
  • a Szomszédságpolitika déli dimenziója ne negatív példa legyen keleten;
  • jobb tájékoztatásra a vízumkérelmezők felé;
  • fontos lenne azon változtatni, hogy a vízumkérelmek elutasításának okai a kérelmező előtt ne legyenek rejtve.

Könnyítést jelentene egy olyan, nem összeurópai, hanem egyes országokon belüli „eljárási protokoll” kialakítása, melyek a schengeni országok vízumkiadó szervei közötti együttműködést teszik gördülékenyebbé. Egy ilyen megállapodás-tervezet természetesen a helyi hatóságok és bürokrácia támogatása nélkül elképzelhetetlen, illetve nagy sikert jelentene akár egy soros elnökségi program részeként való véghezviteleként.

Címkék: magyarország eu schengen lengyelország

A bejegyzés trackback címe:

https://fpa-mcc.blog.hu/api/trackback/id/tr71863401

Kommentek:

A hozzászólások a vonatkozó jogszabályok  értelmében felhasználói tartalomnak minősülnek, értük a szolgáltatás technikai  üzemeltetője semmilyen felelősséget nem vállal, azokat nem ellenőrzi. Kifogás esetén forduljon a blog szerkesztőjéhez. Részletek a  Felhasználási feltételekben és az adatvédelmi tájékoztatóban.

Nincsenek hozzászólások.