Egy éves a Keleti Partnerség I.

Mi is ez a Keleti Partnerség? Mi történt vele egy év alatt? És egyáltalán, miért érdekes ez nekünk?

 

 

 

Az Európai Unió 2004-2007-es nagyszabású keleti irányú bővítése után szükségessé vált, hogy az Unió átfogó rendszerbe helyezze kapcsolatait új szomszédaival. Ennek a kerete lett a 2004-ben elindított Európai Szomszédságpolitika (European Neighbourhood Policy), mely az EU és tíz déli, valamint hat keleti szomszédja közötti kapcsolatok fejlesztését és mélyítését tűzte ki célul, tagsági perspektíva felkínálása nélkül. Az együttműködés alapvetően bilaterális formában zajlik: az EU és a partnerország által közösen kidolgozott, és 3-5 évre elfogadott Akciótervben meghatározott politikai, gazdasági reformokat, célkitűzéseket igyekszik elősegíteni. Az Unió 2007-től önálló pénzügyi keretet is létrehozott, az Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszközt (European Neighbourhood and Partnership Instrument), melyen keresztül 2013-ig 12 milliárd eurót fordít a szomszédságpolitika támogatására, és az Akciótervek megvalósítására.

 

Az évek során sok kritika érte a szomszédságpolitikát, többek között azért, mert túl sok, és különböző államot tömörít, melyek más-más sajátosságokkal, problémákkal és célokkal rendelkeznek. Nyilvánvaló, hogy az elsődleges törésvonal az Európai Unió szomszédai, azaz a déli partnerek, és az európai szomszédok, azaz a keleti partnerországok között található.

 

Hogy növelje a politika hatékonyságát, és új lendületet adjon a kapcsolatoknak, 2008-ban az ENP keretében, de attól mégis némileg elkülönülve, létrejött egy csak az Unió országait és a déli partnereket tömörítő együttműködés, az Unió a Mediterráneumért (Union for the Mediterranean). A francia kezdeményezés eredetileg csak a Földközi-tenger medencéjére koncentrált volna, és így a partnereken kívül csak a mediterrán tengerparttal rendelkező országokat tömörítette volna. Egy kis német ráhatás viszont elérte, hogy mégis a teljes EU részvételével valósuljon meg az új szomszédsági keret. Tulajdonképpen ennek az együttműködésnek a párja a 2009-ben az Unió és a hat keleti szomszéd (Belarusz, Azerbajdzsán, Grúzia, Moldova, Örményország és Ukrajna) között létrejött Keleti Partnerség.

 

 

 

A Keleti Partnerség (Eastern Partnership) 2008-ban egy lengyel-svéd közös kezdeményezés formájában került az Európai Bizottság elé, mely aztán egy igen ambiciózus javaslatot dolgozott ki annak megvalósítására. Mivel azonban egy ilyen program elindítása a tagállamok konszenzusos döntését igényli, az ambiciózus javaslatból – ahogy az már lenni szokott az Unióban – végül lett egy olyan tervezet, ami mindenkinek megfelel, és senkit nem érint érzékenyen. Így az új szomszédsági keret továbbra sem feszegeti az EU-tagság kérdését, és kerülendő az esetleges politikai konfrontációt, a partnerországok területi integritásának biztosítására tett utalás is kimaradt a végleges szövegezésből. A Partnerséget létrehozó szerződés aláírására a cseh EU-elnökség alatt, 2009. május 7-én került sor Prágában.

 

Az ENP alapvetően bilaterális formában, Partnerségi és Együttműködési Megállapodások (Partnership and Cooperation Agreement) keretében működik. Az Keleti Partnerség ezt továbbfejleszti, és a szerződéseket Társulási Megállapodásokkal (Association Agreement, AA) váltja fel, ami már közelebbi kapcsolatot jelent a felek között. Ezen felül kilátásba helyezi egy szabadkereskedelmi övezet létrehozását is azokkal a partnerekkel, akik már csatlakoztak a WTO-hoz. Ez jelenleg egyedül Ukrajnát jelenti. A Társulási Megállapodások megkötése az EU és a keleti országok közötti, hosszútávon megvalósuló vízumkönnyítését is elősegítené.

 

A Keleti Partnerség valódi hozzáadott értéke, hogy a bilaterális mellett létrehoz egy több szinten működő multilaterális együttműködést is, ami a keleti kapcsolatok tekintetében teljesen új elemnek számít. Ezen keresztül rendszeressé válnak a magas szintű találkozók a 27+6 ország között: az állam- és kormányfők kétévente, a külügyminiszterek évente találkoznak. Emellett négy tematikus platform is felállításra kerül, melyek munkáját szakértői panelek segítik, ahol a résztvevők konkrét projektek megvalósításán dolgoznak. A négy platform témái a következők:

 

Szintén új elem a Partnerséget támogató Civiltársadalmi Fórum (Civil Society Forum, CSF) létrehozása is, ahol követve a fenti négyes felosztást, az adott témákban érdekelt civil szervezetek működhetnek együtt egymással és a platformokkal a kezdeményezés céljainak megvalósítása érdekében.

 

Ezek tehát az új elemek. Most pedig nézzük, mit sikerült elérni egy év alatt!

 

 

 

Mivel multilaterális tekintetben tökéletesen új kezdeményezésről van szó, az első év jelentős része a működési keretek megteremtésével telt el. A platformok 2009 júniusában ültek össze először, majd második (október-novemberi) találkozójuk során kétéves munkatervet fogadtak el 2010-2011-re. Ezekben határozták meg a megvalósítandó célokon túl az ún. zászlóshajó-projekteket, azok pontos tartalmát és ütemezését. A munkatervek értelmében öt kiemelt projekt indul el ebben az időszakban: egy integrált határigazgatási program; egy kis- és középvállalkozások támogatását célzó kezdeményezés; a regionális energia-piacok kialakításával párhuzamosan az energiahatékonyság növelését segítő projekt; egy program a természeti és ember által okozott katasztrófák megelőzése és kezelése érdekében; egy „jó környezeti kormányzást” segítő projekt.

 

Tavaly ősszel körülbelül 200 civil szervezettel megrendezésre került az első Civiltársadalmi Fórum, ami a későbbi munkát alapozta meg. Felállította a négy tematikus munkacsoportot és a résztvevők ajánlásokat fogalmaztak meg a következő külügyminiszteri csúcs számára. A következő civil csúcs, ami novemberben lesz, már most szervezés alatt áll. Időközben a civil szervezetek nemzeti együttműködési platformokat is kialakítottak saját országaikban. A keretek tehát alakulnak, de ez nem túl látványos, és ennek megfelelően nem is kap nagy visszhangot.

 

A Keleti Partnerség ismertségének növeléséhez elsősorban a miniszteri szintű találkozók járulhattak volna hozzá, de ezeken nem sok érdemleges történt. Az eddigi legjelentősebb döntés szerint létre kell hozni a „Keleti Partnerség barátai” csoportot, amiben tulajdonképpen azok az országok vennének részt, amelyek nem tagjai az együttműködésnek, de eseti alapon bekapcsolódhatnának – elsősorban közlekedési és energia-kérdésekkel kapcsolatos – projektekbe. Ez viszont egyáltalán nem új felvetés, az alapítószerződésben is szerepel a lehetőség. Remélhetőleg a projektek tényleges elindulásával ezek a találkozók is eseménydúsabbá válnak majd.

 

A multilaterális keretnél sokkal nagyobb visszhangot kaptak az Unió és egy-egy partnerország közötti bilaterális kapcsolatok. Az azonban kérdéses, hogy az itt elért eredmények már valóban a Keleti Partnerségnek köszönhető előrelépések-e. Ukrajnával lassan, de haladnak a Társulási Megállapodás tárgyalásai; az ország 2010 végéig szeretné is lezárni őket. A tárgyalások megkezdéséről azonban már 2008-ban döntés született, és a Keleti Partnerség létrehozása sem gyorsított rajtuk. 2010 januárjában Moldovával is megkezdődtek a tárgyalások, de az ezt lehetővé tevő belpolitikai változások esetében (ti. négy-párti, reformokra nyitott, Unió-barát kormány megalakulása) ugyancsak a Partnerségtől független folyamatokról van szó. Az Unió kül- és biztonságpolitikáért felelős főképviselője, Catherine Ashton pedig május közepén jelentette be, hogy a három kaukázusi ország is hamarosan nekikezdhet a Társulási Megállapodás előkészítésének. A Belarusszal való kétoldalú kapcsolatokban semmi változás nem történt, vagyis ilyenek a szomszédságpolitika keretében még mindig nincsenek. (Bár azt hozzá kell tenni, hogy Belarusz – ott ahol az ország részvétele engedélyezett, vagyis multilaterális formában – kifejezetten aktív.)

 

Mivel még nincsenek meg a Társulási Megállapodások, egyelőre nincs napirenden a szabadkereskedelmi térség létrehozása, és a vízumkönnyítés kapcsán sem sikerült még eredményeket elérni. Utóbbi miatt kapja az EU a legtöbb kritikát a keleti országoktól, akiknek ugyan a vízumkötelezettség eltörlése lenne az ideális, de hatalmas könnyebbséget jelentene már a vízumszerzés egyszerűbbé tétele is. Az Unió nem hogy nem kapkod ebben a kérdésben, de még egységes álláspontot sem sikerült kialakítania.

 

Az Uniót gyakran éri bírálat amiatt is, hogy miközben (pénzügyileg és társadalmilag is) költséges reformokat vár el a keleti országoktól, nem kínál megfelelő ösztönzőket azok megvalósítása érdekében. A tagsági perspektíva hiánya (illetve a Keleti Partnerség nyitott végű folyamatként való emlegetése) már önmagában csökkenti a reformok melletti elköteleződés esélyét, de ezen a helyzeten csak ront, hogy az Unió – annak ellenére, hogy mindössze egy éves programról van szó – láthatóan nem fektet elég energiát a Keleti Partnerség beindításába.

 

A figyelem hiányának persze számtalan oka van, és nem feltétlen az EU érdektelensége a magyarázat. Tény, hogy a körülmények sem kedveznek egy új politika beindításának. A gazdasági válság közepén logikus, hogy kevés pénz jut új programok finanszírozására – bár ettől függetlenül az a 600 millió euró 4 évre 6 államnak még mindig nevetségesen kevés. Ráadásul a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése után az EU is önmaga „újraszervezésével” van elfoglalva. Nem tisztázottak még a külpolitikai szerepek sem, és alakulóban van, hogy ki miért lesz felelős.

 

A 2010-es év EU-elnökségei sem kezelik központi témaként a Keleti Partnerséget: az első féléves spanyol elnökség szomszédságpolitika terén érthető módon a Földközi-tenger térségére koncentrál, és a második féléves belga elnökség naptára sem lesz tele keleti programokkal. Kedvező lehet viszont a Keleti Partnerség számára a 2011-es év, hiszen ekkor Magyarország, és rögtön utána Lengyelország látja el az Európai Unió Tanácsának soros elnökségét.

 

És itt érünk el ahhoz, hogy tulajdonképpen miért is lesz magyar prioritás a Keleti Partnerség. De erről majd legközelebb!